陈剑：老龄事务部呼之欲出

　　3月7日下午，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议。国务院秘书长作了关于国务院机构改革方案的说明。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，完善老龄工作体制。主要内容包括：

　　实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务，将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部；

　　全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责；

　　中国老龄协会改由民政部代管。

　　一、点评老龄工作体制调整

　　国务院这次调整，一个重要内容是：完善老龄工作体制，把老龄工作作为一个系统来统筹考虑。

　　2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，将全国老龄工作委员会办公室的职责整合，组建国家卫生健康委员会，保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。

　　2018年的改革，目的是把医疗养老结合起来，但是实际上涉及养老服务的工作还是由民政部在做。这次全国老龄工作委员会回归，民政部有了支撑机构，是一个完整的体系，全国老龄工作委员会制定一些应对人口老龄规划可以落实。

　　原来养老的工作涉及民政部和卫健委两部门，涉及人口老龄化和养老服务方面。两个部门的协调工作，看似简单，实际复杂。回归民政部之后就不涉及部门之间的协调，能够使今后的养老服务工作能够更好地紧密结合起来。

　　此次机构改革，实际上是将过去全国老龄委部分职能从国家卫健委重新划归到民政部。看似走了回头路，实际是对老龄工作的再认识。这种再认识有所升华，但这种认识显然还有很大提升空间。

　　二、适应中国老龄人口的飞速发展需要

　　2021年8月29日，笔者在常态发展公众号上刊发了自己写的建议文章“建议设立中华人民共和国老龄事务部”。这篇短文刊出后，引发了积极反响。有包括自媒体在内的多家媒体转载。2023年中国两会，至少有五位人大代表和政协委员提出了设立老龄事务部类似建议的议案和提案，说明这件事引发了关注。

　　此次国务院老龄工作体制调整，实际是面对社会生活的强大需求所做出的一个调整。给笔者一个强烈感受是，设立老龄事务部呼之欲出。5年之后的15届人大或许将把设立老龄事务部提上议事日程。道理很简单，必须适应形势和任务的需要设立政府机构。

　　改革开放以来，政府机构已经经过8轮调整。都是围绕转变政府职能、优化职能配置、减少职能交叉和重叠的思路展开的，其主线就是以政府转型来推进行政体制改革。

　　2018年4月16日，退役军人事务部在北京正式挂牌。这个部门的设立就是适应了形势和任务的需要。我军从1927年建立至今，不同发展时期，陆续有许多官兵退出现役。权威部门统计显示，我国现有退役军人5700多万，并以每年几十万的速度递增。这些老兵，服役时，是军队栋梁；退役后，政府从政府到社会各界，要为老兵提供就业创业平台，要解决他们在退役期间和退役之后遇到的一些困难，应当让退役老兵享有应有的荣誉和尊重。正因为有上述需要，退役军人事务部由此产生。成立五年来，很快就解决了一些棘手问题，并赢得了全社会广泛的认同。

　　今年两会，国家设立数据局。同样也是适应数字经济成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局关键力量的需要。中国数字经济目前存在大而不强、快而不优等问题，关键领域创新能力不足、传统产业数字化发展相对较慢、数字鸿沟亟待弥合、数字经济治理体系还需完善。设立国家数据局，就是集中力量推进关键核心技术攻关，牢牢掌握数字经济发展自主权，并要适度超前部署数字基础设施建设，筑牢数字经济发展根基，大力推动数字产业创新发展，具有国际竞争力的产业体系。

　　同样，笔者呼吁设立老龄事务部也是为了适应形势和任务的需要。中国是世界上人口老龄化增速最快的国家。老年人口最多、老龄化增速最快，应对人口老龄化任务自然十分繁重。1962-1975年婴儿潮，中国每年出生人口年均超过2500万，1963年更是达到创纪录的2969万。这些人口目前已经或将陆续在未来5-12年进入老龄化。根据国家统计局的数据，到2035年，中国的65岁以上老年人口将达到4.5亿人，占总人口比例的三分之一以上，届时中国将成为全球老龄化程度最高的国家。因而，努力探寻中国特色的老龄化应对之路，成立老龄事务部这一政府职能部门势在必行。

　　三、此次工作体制调整仍属于过渡性质

　　为什么说此次工作体制调整仍属于过渡性质，为什么说对老龄工作的再认识显然还有提升空间，是因为此次工作体制调整不能够适应形势和任务迅速发展的需要，难以适应中国人口老龄化面临的复杂局面。

　　党的二十大报告中再次重申“系统观念”。用系统观念分析，需要健全完善老年人社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系，以积极应对人口老龄化的目标。这三大体系，所涉及的内容十分丰富。需要通过加大制度创新、政策供给、财政投入等来实现。

　　以中国老龄社会保障为例，中国老龄的社会保障体系虽然已经建立，但水平还很低。 总量上看， 基本养老保险覆盖约10亿人，养老金总储备达13万亿元，参保率超过90%，但整体储备不足。养老金区域和城乡差距拉大。人口流出区域养老金收不抵支，2021年全国仅7个省级行政区实现了对中央调剂基金的净贡献。2020年农村养老保险人均领取额每月不足200元，较城镇职工基本养老保险人均领取额相差约二十倍。不仅城乡差异大，城市居民之间的差异也很大，包括医疗保障在内的保障水平还很不稳固。近期在全国频频发生的退休人员医保卡的买药钱被克扣的现象，说明这一问题的存在，且很严峻。不仅严重影响健康公平，也危及社会稳定。此外，养老金收支矛盾日益突出，未来的养老金缺口也是天文数字。持续低迷的中国经济增长能否支撑愈益增长的巨大养老金的供给，无疑是一个很大的挑战。

　　从人类社会应对人口老龄化经验来看，健康老龄化是最经济、最实惠、最有效的手段。而推进健康老龄化，需要建立健康支撑体系。老龄人口的健康支撑体系涉及的范围及其广泛，包括老年健康教育和预防保健，老年医疗、康复护理和安宁疗护服务 ，医养结合，强化老年人疫情防控四大方面的具体内容。而在这些方面，老龄人口健康行为养成、疾病预防和日常健康管理，是成本收益最大的健康促进路径，也是我国健康服务领域的主要短板之一。此外，老年健康行动，包括老年口腔健康、营养改善、痴呆防治、心理关爱等方面，也有着很大提升空间。上述内容，都需要有一个专项从事老龄事务的部门出面协调落实。

　　四、设立老龄事务部，减少财政供养人口

　　中国社会主义市场经济体制，是政府主导型的市场经济体制。仅靠市场难以解决几亿老龄人口面临的问题和挑战。政府要做好公共服务，为未来中国三分之一的老龄提供基本公共产品与服务，就成为中国政府必须承担责任。而这项职责，任务之艰巨，不设立一个专项部门难以胜任其工作。

　　人口老龄化是生命的自然走向。人口老龄化问题，不仅是卫生健康问题，还有一系列社会问题，比如养老保障、社会养老、社区老年服务和公共养老福利以及老龄工作社会化队伍等，为达到“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”的健康老龄化，不是单单靠医疗来解决，更需要一系列民生保障措施。

　　再以建立养老保障体系为例，需要在顶层设计、部门协调、区域协调、激发市场主体积极性方面统筹推进。这包括制度层面，合理界定政府、企业和个人的养老责任。推进渐进式延迟退休政策，构建养老金与资本市场协同发展体系，引导养老金等长期资金入市，夯实金融机构资产配置与风险管理能力。加大养老产业金融支持探索，优化养老服务供给。积极培育银发经济，推动老龄事业的高质量发展。在养老模式层面，大力发展“互联网+养老”的智慧养老服务体系，推进适老化改造，保障老年人高质量、有尊严的退休生活。

　　但要应对上述工作，现有的机构难以胜任。

　　中国老龄协会是国务院所属副部级事业单位，1995年2月，经国务院批准成立（国办发〔1995〕9号），是国家专司老龄事业的部门。中国老龄协会的主要职责是对我国老龄事业发展的方针、政策、规划等重大问题和老龄工作中的问题，进行调查研究，提出建议；开展信息交流、咨询服务等与老龄问题有关的社会活动，参与有关国际活动；承办国务院交办的其他事项和有关部门委托的工作。

　　1999年10月，国务院印发了《关于成立老龄工作委员会的通知》，《通知》明确了全国老龄委的职责，包含五项工作：研究、制定老龄事业发展战略及重大政策；协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划；协调和推动有关部门做好维护老年人权益的保障工作；协调和推动有关部门加强对老龄工作的宏观指导和综合管理，推动开展有利于老年人身心健康的各种活动；指导、督促和检查各省、自治区、直辖市的老龄工作和组织、协调联合国及其他国际组织有关老龄事务在国内的重大活动。全国老龄工作委员会下设办公室，办公室设在民政部。从1999年至2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》之前，制定老龄事业发展战略及重大政策的相关职能，主要划归民政部。

　　此外，还有国家卫健委的老龄健康司，民政部的养老服务司等相关机构。但上述所有的部门，都难以胜任为几亿老龄人口提供基本的公共公共产品与公共服务。包括社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系和就业学习体系等内容。

　　五年后，2028年或许新设立的老龄事务部，不仅不会增加政府财政供养人口负担，还会略有减少。就是目前与老龄问题有关的政府机构已经不少，现在的问题是，需要设立政府一个强有力的职能部门以应对挑战。这需要对现有的机构进行职能重新认定。以中国老龄协会和全国老龄工作委员会作为主要支撑，把国家卫健委设立的老龄健康司，民政部设置的养老服务司等相关机构合并，重新划分职责，进而应对中国人口老龄化的严峻挑战。若如此，不仅不会增加政府的财政负担，还会略有减少，更聚焦政府为老龄人口提供的公共产品与服务，更关注对老龄人口的事务管理和协调。

　　【陈剑：中国经济体制改革研究会特约研究员、中国县域经济发展大会组委会执行主任兼秘书长、中国民营经济50人谈成员、健康中国50人论坛执行主任、（雁栖湖）健康发展论坛执行主任】