百年大党法规制度治党的历史启示

　　导读：2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系，并在十九大报告以及十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，不断强调“依规治党”“形成完备的党内法规体系”。2003年12月中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例试行》，成为党的历史上第一部有关党内监督的专门法规，表明了党对党内监督问题的重视。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了由朱德等人组成的中央纪律检查委员会，初步确立建国后中国共产党党内监督的基本格局。

　　2021年是伟大的中国共产党诞辰一百周年。一百年来，中国共产党从内忧外患中诞生，从磨难挫折中成长，在攻坚克难中壮大，带领中国人民经过艰苦卓绝的斗争，推翻了“三座大山”，建立了新中国，建立了社会主义制度，开辟了中国特色社会主义道路，实现了中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。百年历史波澜壮阔，百年初心历久弥坚。在众多经验里面重要一条就是中国共产党人始终注重法规制度治党，保持了自身的强大生命力与战斗力。2016年12月23日，习近平总书记在《坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设》一文中指出：加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。习近平总书记的这一重要论述，是对百年大党自我建设的历史总结，也是新时代中国共产党法规制度治党的深刻总结，具有很强的现实针对性和指导性。对中国共产党来说，法是中国共产党诞生后随着管党治党的需要而产生的，并在党的建设伟大历史进程中不断发展完善。梳理百年党史，中国共产党依靠法规制度治党，大致可分为四个历史阶段。

　　一、新民主主义革命时期的法规制度治党

　　对于中国共产党而言，党内法规制度与中国共产党是相伴而生的。1921年7月中国共产党第一次全国代表大会在上海召开，宣告了中国共产党的成立，大会通过了中国共产党第一个纲领，共十五条，规定了党的名称以及性质等，并提出了党的最终奋斗目标。《纲领》明确宣布党的名称为“中国共产党”，《纲领》对党的组织章程、组织原则、组织机构和发展党员作了明确规定，成为党的历史上第一部具有党章性质的党内法规。在党史上，党章是效力最高、最为重要、最为根本的党内法规，在党内法规制度体系中起着“母法”的作用，是党内其他法规制定的依据。1922年7月党的二大在上海召开，通过了中国共产党第一部比较完整的章程，设立党员、组织、会议、纪律、经费及附则六章，共二十九条，第一次详尽规定了党员条件和入党手续，对党的组织原则、组织机构、党的纪律和制度也都作了具体的规定。党章的产生标志着党的自身建设在创建时期取得了初步成果，使党能以无产阶级先锋队的面貌迅速从中国各政党和团体中脱颖而出。此后一直到现在，党章经过了18次修改。党章的诞生为管党治党提供了根本依据，也拉开了党内法规制度建设的序幕。1926年中共中央向全党发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，这是党制定的第一个反腐败文件。1927年5月，党的五大第一次选举产生了中央监察委员会。井冈山斗争时期，毛泽东同志明确提出了革命纪律，后来发展为“三大纪律、八项注意”。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会召开，选举产生了中华苏维埃共和国临时中央政府，制定了中华苏维埃共和国宪法大纲及土地法令、劳动法等。临时中央政府重视法治建设，先后颁布120多部法律、法令，其中有苏维埃国家的根本法、行政法规、刑法、民法、婚姻法、经济法等，建立了一整套司法机构，在中央根据地有2000余人的司法队伍。临时中央政府成立后迅速把反腐肃贪作为重要任务，建立了包括党政监督、司法监督、审计监督、群众监督的机制。从1932年2月开始，中央苏区开展了严肃的惩腐肃贪运动，查处了叶坪村苏维埃政府主席谢步升贪腐案，并执行枪决。1933年12月，中华苏维埃共和国中央执行委员会还颁布了《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》，规定凡苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员贪污公款达500元以上者，处以死刑。苏维埃政府的法治反腐肃贪得到了根据地人民的支持和拥护。

　　延安时期，中国共产党依据管党治党的需要加快了法规制度治党的步伐。1938年10月，毛泽东在党的六届六中全会报告中，强调纪律是执行路线的保证，没有纪律，党就无法率领群众和军队进行胜利的斗争。六届六中全会召开前后相继通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》《中央巡视条例》等多部重要党内法规。鉴于张国焘严重破坏党内纪律，党中央开始重视加强党内法规制度建设方面的工作。在此次会议上，刘少奇作了《党规党法的报告》，还审议通过了《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等多部重要文件，强调了党法党规以及党纪的重要性，相继发布了包括《中共中央关于增强党性的决定》《中共中央关于严格执行报告制度的指示》等大量法规。1945年，党的七大首次把党的纪律写进党章总纲。这一时期，党内法规制度的调整事项，涉及党的纪律、宣传、组织、党员与党的干部等多个领域。这些党内法规制度，对于严明党的纪律，统一党的思想和行动，确保党领导全国人民夺取新民主主义革命胜利发挥了重要作用。为了确保法规制度的执行，陕甘宁边区政府与法院，严肃查处了多个大案要案，判处黄克功、肖玉璧死刑，这对当时的腐败现象起到了极大的震慑作用。当然，受历史因素制约，党对于法规制度在管党治党方面作用认识的不足，党内法规制度不够健全、规范性与稳定性不够、体系化不足以及执行力偏弱等，在名称上也不规范，多以“决定”“指示”等形式出现，总的来说，我们党仍处在局部地区进行法规制度治党的有益探索之中。

　　二、新中国成立到改革开放前的法规制度治党

　　新中国成立以后，我们党勇于实践，大胆探索，把马克思主义的基本原理同中国的具体实际和时代特征相结合，不断深化对共产党执政规律的认识，及时总结成功经验并转化为法规制度成果。1949年10月1日中华人民共和国成立，宣告了中国共产党执政地位的确立，中国共产党结合新的形势与任务有重点地推进法规制度治党实践。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中华人民共和国中央人民政府组织法》，对新中国成立之初的新民主主义国家制度及其政权组织系统作出了明确规定，建立了全新的国家制度。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了由朱德等人组成的中央纪律检查委员会，初步确立建国后中国共产党党内监督的基本格局。1950年5月《中共中央关于在全党全军开展整风运动的指示》发出，要求各级党组织结合总结工作，开展批评与自我批评，克服党内居功自傲情绪、命令主义作风以及极少数人贪污腐化等错误，密切党和人民的联系。1953年3月鉴于党内存在官僚主义、违法乱纪等问题，中共中央发出《关于开展反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》。1954年2月召开的七届四中全会则针对党内分裂活动通过了《关于增强党的团结的决议》等，再次强调了党的纪律。1954年9月召开的一届全国人大一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，在《中国人民政治协商会议共同纲领》的基础上，进一步创新发展中华人民共和国的国家制度，用国家根本大法的形式把人民民主和社会主义原则固定下来，为社会主义制度在中国的全面确立奠定了根本法基础。“五四宪法”赋予国家的性质以崭新的属性与内容，规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”；总结了新中国成立以来民主政治建设的实践经验以及国家政权机关工作的经验，对国家根本政治制度作了更加完备的规定，强调“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；建立了一个以国家权力机关为核心的更加完整的国家机构体系；进一步丰富了民族区域自治制度，完善了国家结构形式；形成了与国家制度的性质与形式相适应的公民权利体系，为当代中国公民权利制度创设了宪法保障，同时规定了党员干部必须带头遵守宪法和各项法律。1962年3月，中共中央、国务院又相继发布了《关于厉行节约的紧急规定》等。这些法规或规定的发布和实施，对于强化党的建设以保持党的纯洁性和保障党内团结，起到了重要作用。

　　1962年9月党的八届十中全会以后，中共中央决定在城乡发动一次普遍的社会主义教育运动。1963年5月，毛泽东在杭州召集有部分中央政治局委员和大区书记参加的小型会议，制定出了《关于目前农村工作中若干问题的决定(草案)》(“前十条”)。“前十条”对 “四清”运动的任务、政策、方法作了规定，5月20日，中央把它作为指导社会主义教育运动的纲领性文件在党内传达。11月14日，中共中央发出《关于印发和宣传农村社会主义教育运动问题的两个文件的通知》。此后，各地在试点的基础上、在部分县、社开始进行社会主义教育运动，运动的目的是为了整顿干部作风，解决干部、群众之间的矛盾，防止在中国发生修正主义和“和平演变”，巩固社会主义制度。农村的社教运动开始以 “清工分，清账目，清仓库和清财物”为主，城市的社教运动为反对贪污盗窃、反对投机倒把、反对铺张浪费、反对分散主义、反对官僚主义的“五反＂运动。后期都发展成为 “清思想，清政治，清组织和清经济”四个方面，通称为“四清”。“四清”运动对改变农村干部的作风，完善基层财务、保管制度，打击反革命破坏活动有一定积极意义，但由于这场运动是在“以阶级斗争为纲”的“左”的思想指导下开展的，把多种性质的问题简单归结为阶级斗争或者是阶级斗争在党内的反映，致使不少基层干部遭到错误的处理和打击。“社教”运动一直延续到“文化大革命”开始。1966年之后，随着“文化大革命”的开始，法规制度治党进入了曲折发展时期。从中华人民共和国成立后到改革开放前的这一时期，党内法规、党内文件往往规定了某些现在看来属于国家法律、行政法规、政府规章所应规范事项，总体上未能实现党的第一代领导人关于“党内法规”的法治化期待，留下了深刻的经验教训。

　　三、改革开放后到党的十八大之前的法规制度治党

　　1978年12月，党的十一届三中全会召开，这是党和国家历史上具有深远意义的伟大转折，重新确立了我们党的思想、政治、组织路线，开辟了我国社会主义事业发展的新时期。法规制度治党乃至我国整个社会主义法治建设，都开始重回正轨。在拨乱返正的基础上，1980年8月，邓小平在总结党的历史经验基础上，对于制度建设作出深刻阐述：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（《邓小平文选》第2卷第333页）为了使党内政治生活走向正轨，1980年2月党的十一届五中全会，通过了《关于党内政治生活的若干准则》，这是1976年以后中共中央制定的一部仅次于党章的基础性法规，有力推动了当时的法规制度治党实践进程。

　　党的十一届三中全会，恢复并选举产生了中央纪律检查委员会，恢复了历史上的党内监督格局。1982年9月党的十二大修改了党章，形成新时期从严治党基本制度。1987年10月，召开的党的十三大明确提出，必须从严治党，严肃执行党的纪律。从党的十四大以来，我们党反复强调从严治党。之后中共中央、国务院还印发了《关于高级干部生活待遇的若干规定》《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等多部重要法规。党的十三大明确提出，在新的历史条件下，在党的建设上要走出一条“靠改革和制度建设的新路子”。在此背景下，中国共产党再次加大了法规制度治党的力度，相继印发了包括《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等大量党内法规，1990年7月的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，作为中国共产党党内第一部“立法法”，被认为是中国共产党自身建设制度化、法治化的里程碑。1997年9月，党的十五大报告首次将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国理政的基本方略。1999年《宪法》修正案确立后，“依法治国，建设社会主义法治国家”成为一项宪法原则。而党内法规制度建设，也开始在依法治国的推动和影响下进一步加强。受依法治国理念的激励与促动，中组部印发《党政领导干部考核工作暂行规定》，党内法规制度建设呈现出良好局面。2003年12月中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例(试行)》，成为党的历史上第一部有关党内监督的专门法规，表明了党对党内监督问题的重视。同时还颁布了《中国共产党纪律处分条例》，成为党内又一部基础性重要法规。改革开放之后到党的十八大之前，党内法规制度建设在法治思维的引领下蓬勃发展。这一阶段，党运用法治思维管党治党，开始逐渐融入国家治理规则体系，成为国家治理现代化的重要保障。

　　四、党的十八大以来的法规制度治党

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，高度重视党内法规制度治党，习近平总书记在多个场合谈到党内法规制度建设,强调以法规制度治权,以法规制度反腐,以法规制度来净化政治生态，2012年11月16日他在中央政治局会议上说：“没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。在各级党组织的全部活动中，都要坚持引导广大党员、干部特别是领导干部自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章”（《人民日报》2012年11月20日）。2018年1月11日在中央纪委第二次全会上说：“全面加强纪律建设，用严明纪律管全党治全党”（《习近平谈治国理政》第3卷第508页）。推进全面从严治党，党的纪律建设从宽松软走向严紧硬，不仅注重用党章党规党纪管住全体党员，而且依据宪法法律管好所有行使公权力的公职人员。党的十八大之后，中国共产党领导全国人民走进新时代，以反腐为主线的党的建设进入新阶段，党内法规制度建设再次得到加强。2012年12月中央政治局召开会议审议并通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。“八项规定”从规范行为入手，由表及里、深入人心，起到了净化党员思维观念与纯洁党性的效果，也提升了普通百姓对党的满意度和信心。党风、政风得到净化，也促进了社会风气的转变。该规定成为引领党内法规制度建设全面进入新阶段的号角。中共中央制定了《中国共产党党内法规制定条例》，进一步规范了党内的立法制度，是中国共产党第一部正式、公开的党内“立法法”。该条例发布后，党内法规制度建设开始正式步入全新发展阶段。同时，中共中央部署开展了分两阶段进行党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，一大批过时或不适应全面从严治党需要的党内法规和规范性文件被清理，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系，并在十九大报告以及十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，不断强调“依规治党”“形成完备的党内法规体系”。

　　这一时期党中央已经开始党内法规制度的系统化建设。2013年11月《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》全文发布，一大批中央党内法规陆续出台，党内法规制度体系渐成规模。十八届四中全会充分肯定了党内法规制度建设在我国法治建设中的重要性，并明确将党内法规纳入社会主义法治体系。十八届六中全会则进一步强调了制度管党与全面从严治党的重要意义，使党内法规的地位得到进一步突显。在此基础上，2016年12月印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，对党内法规制度建设提出了更为具体的要求，同时召开了全国党内法规工作会议，对党内法规制度建设进行了规划部署。2017年10月党的十九大报告提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”，进一步指明了党内法规制度建设的方向。与之相适应，2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，法规制度治党再次迎来一个新的高潮，这一时期印发的法规制度主要有：2015年8月3日中央纪委会同中央组织部发布《中国共产党巡视工作条例》，2015年10月中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》，修订印发《中国共产党纪律处分条例》；2016年7月，中共中央印发《中国共产党问责条例》;2016年10月中国共产党第十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》；2017年7月，中共中央决定实施新修改的《中国共产党巡视工作条例》。2017年进一步完善领导干部个人事项报告制度。2017年10月，党的十九大修改了党章；2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。2018年10月起实施新修订的《中国共产党纪律处分条例》；2019年8月，中共中央印发新修订的《中国共产党问责条例》。2019年10月党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调要发挥制度管根本、管长远的作用。2020年7月，施行《中华人民共和国公职人员政务处分法》；2020年9月，中共中央制定出台《中国共产党中央委员会工作条例》；2020年12月，中共中央印发新修订的《中国共产党党员权利保障条例》等，这一时期的党内法规制度，一方面集中展现了党中央管党治党的新理念新思想新实践，另一方面也反映了依规治党、标本兼治、规范执纪的思维逻辑，可以说，这些法规制度条例大大增强了全面从严治党的实践效果。

　　历史启示：

　　首先，中国共产党百年法规制度治党的历史告诉我们，必须从政治上高度重视法规制度治党。法规制度治党是中国共产党百年治党的历史经验总结，也是习近平总书记全面从严治党思想的重要内容。法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性，是关系到执政党建设的全局性的大问题。习近平总书记曾经在全国党内法规工作会议上指出：“要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署，认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。”我们党的发展历程从一定意义上来说，也就是法规制度治党的历程。面对世界百年未有的大变局，面对中华民族伟大复兴的战略全局，面对世情、国情、党情发生的巨大变化，法规制度治党显得越来越重要。要看到，当今中国正经历经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”时期，面临着“四大危险”“四大考验”等诸多发展不平衡、不充分问题，特别是我国全面建设社会主义国家走进新征程，中国共产党作为执政党，担负着团结带领人民推进社会主义现代化新征程、实现中华民族伟大复兴的历史重任，我们必须从践行党的初心与使命高度，从党的先进性纯洁性与党的执政能力高度，来看待法规制度治党，更好地把法规制度治党推向前进。

　　其次，中国共产党百年法规制度治党的历史告诉我们，必须注重法规制度治党的全面性、系统性、协调性。习近平总书记曾经指出，建章立制，必须坚持系统思维、辩证思维、底线思维，体现指导性、针对性、操作性。既坚持目标导向又坚持立足实际，既坚持解决问题又坚持简便易行，采取务实管用的措施切中问题要害；力求把落实党中央要求、满足实践需要、符合基层期盼统一起来；既坚持创新发展又坚持有机衔接，同党内法规制度融会贯通，该坚持的坚持、该完善的完善、该建立的建立、该落实的落实。必须把法规制度治党作为一个系统工程来抓，构建科学完善的党内法规制度体系。要根据实践需要，以改革创新的精神推动党内法规制度建设，形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。必须严格遵循党章这个党内的根本大法,纪严于法、纪在法前,注意党内法规同国家法律的衔接和协调,补齐党建方面的法规制度短板,构建完善的党内法规制度体系。同时，要强化制度的系统配套，保持各种法规制度相互协调，不冲突、不矛盾，便于遵守践行。从纵向角度，增强制度的连续性和衔接性，实现已有制度和新建制度无缝衔接，将内容相近、散见于各个制度规范的零散规定进行整合，增强法规制度的集成性和连续性；从横向角度，增强党内法规制度之间、党内法规制度与国家法律之间的衔接协调、同向发力、密切配合。

　　再次，中国共产党百年法规制度治党的历史告诉我们，必须坚持法规制度的权利与义务的辩证统一。马克思说过：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。我们党在重视法规制度的义务和权利相统一上，既有经验，也有教训。我国宪法和法律规定了公民的权利和义务，任何人都享有宪法和法律规定的权利，同时也必须履行宪法和法律规定的义务。各种法规制度在义务与权利的关系表述与要求上，要坚持义务和权利相统一。任何只强调履行义务，而忽视权利的行使，或者只强调行使权利，而无视义务的履行，都是错误的，都是党性不足、政治责任感不够、马克思主义辩证思维不强的表现。因此，在看待法规制度的义务和权利的关系问题上，要求责任主体积极主动行使权利，同时又必须履行义务、担当责任，始终把“义务和权利相统一”作为法规制度的重要原则。

　　最后，中国共产党百年法规制度治党的历史告诉我们，必须使法规制度具有强大的执行力。历史告诉我们，法规制度如果没有执行力，便是一纸空文。应该看到，有的法规制度颁布后的实施情况评估不够到位，有的法规制度执行过程中的监督检查不够到位，有的法规制度执行效果的考核问责不够到位。制度规定过于笼统和宽泛，“牛栏关不住猫”，法规制度成为“纸老虎”“稻草人”。有的搞“层层加码”，确定了不切实际的标准，现实中根本执行不了;有的主干法规与配套制度结合不够紧密。有的主干法规、基础制度制定出台后，缺少相应的配套制度，没有形成完整封闭、有效运行的制度链条或制度体系。有的法规制度“头痛医头、脚痛医脚”，零星性、碎片化政策过多，等等。对此，我们要增强党员干部的法规制度的权威性意识，把守纪律讲规矩作为制度执行的检验标尺。要强化法规制度执行的监督和问责，构建监督主体多元的联动机制。从党内监督看，既要强化上对下的监督，也要加强下对上的监督，定期组织下级机关，对上级机关执行法规制度的情况进行民主测评；同时，各级党委、纪检监察机关、有关法规处室等专门机构要承担专门的监督责任。从党外监督看，要畅通群众建言献策和批评监督渠道，完善党内法规公开制度，建立健全群众、媒体和舆论“三位一体”监督制度，推动法规制度执行落实。要继续推动实体性制度向程序性制度深化，通过对实体性制度的解释和细化，制定规范的操作流程，避免执行中的模棱两可、似是而非，减少执行的自由裁量空间。要发挥领导干部的带头示范作用。同时，要加强对法规制度的评估、完善和清理工作，及时废止过时的法规制度，有明显缺陷的要适时修订完善，从实际出发，不断推进法规制度与时俱进，保持法规制度的长期性、延续性。（作者单位：中国航天十二院法务与审计部；北京市海淀区人民检察院）