关于“放管服”改革的那些事——基于日常调研工作中发现的一些情况

　　文/国家信息中心中国区域发展研究院秘书长刘波

（一）

“放管服”，简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”即简政放权，降低准入门槛。“管”即创新监管，促进公平竞争。“服”即高效服务，营造便利环境。

　　2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。随之，各部门各地方纷纷开展了“放管服”改革工作，推出了各项“放管服”改革措施。

　　2020年5月22日，政府工作报告提出，“放管服”改革纵深推进。

　　“放”，中央政府下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权；理清多个部门重复管理的行政权。

　　“管”，政府部门要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。

　　“服”，转变政府职能减少政府对市场进行干预，将市场的事推向市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。

　　2020年9月21日《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发〔2020〕13号）（以下简称《决定》）正式印发。《决定》主要内容包括取消29项行政许可事项，下放4项行政许可事项的审批层级。此外，还有20项法律设定的行政许可事项，将依照法定程序提请全国人大常委会修订法律。至此，加上这次改革事项，党的十八大以来，国务院已经分16批取消下放1094项行政许可事项，其中，国务院部门实施的行政许可事项清单压减比例达到47%。

（二）

　　近几年，国家大力推行简政放权，不断优化社会公共服务，“放管服”改革步伐逐渐加快。随着我国“放管服”改革的不断深入，改革成绩喜人，但是在实际的改革过程中仍然存在着一些有待深化的问题。

　　第一，“放”的方面问题主要体现在四个方面：一是简政放权不到位仍有较大空间。其一是保留的行政审批事项仍然偏多。“减证”依然是重任，证书种类多、证出多门、交叉认证、重复认证现象依然存在，审批要件多、环节多、耗时长的问题仍然存在，与“让市场在资源配置中起决定性作用”的要求还有较大差距。其二是准入不准营问题仍然存在，“先照后证”之后对“证”的要求仍然较多。有的部门对市场监管部门在把关环节存在依赖倾向，企业虽然先拿到了“照”，但是拿“证”并不顺利。另外，由于法律衔接跟不上，造成“先照后证”的政策效果打折。二是放权有效性有待提高。有的是放权搞变通。某些部门把非行政许可审批事项变成“备案”；把权力事项拆分，为审批事项人为“造数”。笔者调研发现，大部分访谈对象表示放权过程中“选择性下放、明放暗不放、放权步调不一致”的情况依然存在。有的是放权不对路。本该放给市场和社会的，却在政府内部下放，或者放给与部门关联度较强的评审、中介机构。企业反映，一些中介机构能力不足、办事不规范、效率低，存在“吃拿卡要”现象。其三是放权接不住不好接。主要是事放下来了，但人（编制）财（预算）物（设备）没有同步下放，导致基层因为人员编制不足、技术和能力不足而无力承接。四是放权缺乏系统性。涉及多个部门、多个环节的事项，有的是这个部门放了、那个部门没放，有的是大部分环节放了但某个关键环节没放，也有的是一些部门的一些事项下放了，但与之关联紧密的其它部门却没有放权，或者是同一部门内部紧密关联事项，有的放了有的没放，放权的效果大打折扣。

　　第二，监管“短板”问题仍比较突出，主要表现在四个方面。一是监管认识上仍有误区，工作中还存在“重审批轻监管，重实体轻程序”现象，将审批资质要求等同于监管，有的地方仍习惯于应急式监管和运动式监管。二是监管机制仍需完善，“双随机、一公开”机制基本建立，但“一单、两库、一细则”不完善，抽查的范围、频次、方式有不合理的地方，抽查结果还不够透明。三是监管队伍建设有待加强。这一点主要表现在三方面，一方面是各地大都组建了综合行政执法局，统一综合执法，“双随机”随机抽检人员很可能不熟悉抽查领域，反而会延误时间，甚至可能影响检查结论的准确性。第二方面是监管不公、监管过度现象依然存在，运动式监管时有发生，如一旦发生安全生产事故和环保事故，往往就会对同类型企业进行大检查。第三方面是监管方式单一粗暴，弹性执法。笔者调研发现，食品药品、道路运输、安全生产、环保等领域仍存在以罚代管、弹性执法现象。四是个别地方特别是市区一体的综合执法部门，如三亚、酒泉，因为属地管理责任的要求和执法机构的设置脱节，存在着一些监管错配现象。还有的部分县区由于历史原因监管部门编制被占用现象比较严重，还存在“将多兵少”的情况，导致监管的专业性的能力不足。

　　第三，优化服务仍需持续提升。主要表现在三个方面：一是政务服务体系不健全。其一是省本级政务服务体系整合不够。省直部门办公地点分散，省级层面没有综合性政务服务大厅；全省缺乏统一管理机构，难以形成全省上下贯通的政务服务体系。其二是基层政务服务建设落后。镇村级政务服务建设落后，村（社）级可办事项太少，农村代办员（信息员）制度落实不到位，党群活动中心虽然已经覆盖所有村（社），但普遍存在作用发挥不足现象，“最后一公里”问题还没解决。二是事项入驻服务中心还有较大改善空间。其一是事项设置没有充分整合。大部分服务中心仍然是分区受理业务，造成群众在大厅内“晕头转向来回跑”和“多次排队”。并且还存在个别不同窗口、不同工作人员对同一政策解读不一致的情况，让群众无所适从。其二是事项入驻不彻底。有些该入驻的没有入驻，有些部门入驻中心的工作人员没有审批权限，还要把材料返回，重新进入原来的审批通道。其三是事项清单不规范。依申请事项不规范的问题初步得以解决，但是依职权事项方面，各市依然存在名称不规范、口径不一致、上下不统一、数量相差悬殊等问题。三是审批服务便民化程度不高。其一是审批程序不便民。审批材料重复提交现象虽有改观，但依然大量存在；容缺受理制和服务承诺制实施范围窄、不规范。其二是线上线下不融合。部分事项网上审批后还需要现场递交纸质材料；已在实体大厅办理的部分事项，还需要补填网上流程。其三是便民设施不便民。部分服务中心公交不方便，停车不方便，座位不够等。其四是服务中心知晓度低。由于宣传范围小、形式少、不接地气，有些群众和企业甚至不知道服务中心的具体位置和办理事项范围。

（三）

　　上述问题的产生，原因是多方面的。既有主观方面的原因，又有客观方面的原因；既有法律法规滞后的原因，又有制度机制缺失的原因。具体来说，有以下五个方面。

　　一是观念原因。不从根本上转变观念，改革的一系列部署和措施就难以落地生根，更难以取得预期效果。当前观念问题主要有三种表现：第一种是没有真正意识到“放管服”改革对当前经济发展的重要意义、对推进国家治理现代化的深远意义，因而对改革不够重视，对如何进行改革的认识不足；第二种是迫于压力被动改革，虽然形式上是在改革，但是内心深处的观念并没有发生根本转变，“形变而质不变”，权力意识、管理意识、官本位思想浓厚，为民意识、服务意识、务实创新意识不足；第三种是对改革的难度认识不足，在落实改革部署时没有足够重视。

　　二是利益原因。“放管服”改革是“刀刃向内”的自我革命，是触利益、动格局的改革。简政放权会使部分部门和领导干部失去审批权力，加强事中事后监管会增加领导干部工作量和工作难度，提升服务更是要求领导干部加强自律。“放管服”改革的背后是利益结构的调整，有的干部可能产生抵触情绪，在工作中表现为改革动力不足。之所以出现放权不到位、信息不共享、体制内空转等情况，利益问题还是其关键所在。

　　三是信息孤岛原因。公共机构层级间、条块间网络信息孤岛、数据壁垒等信息互通不畅问题仍然制约改革发展，不方便企业和群众办事，也不利于政府信息的有效利用。当前，数据库管理系统等网络技术可预期的发展使得系统对接、数据共享在技术层面上已成为可能，而掣肘信息共享的关键主要在如何对接不同部门系统间涉密信息以及维护群众、企业的私密信息等信息安全问题上。

　　四是体制机制原因。从中央到省级领导对改革不可谓不重视，但是在某些地方改革却出现了“两张皮”现象、“上热中温下冷”现象、改革成果落实和监督检查弱化的现象，出现了“改革成果落实难、持续性不够、前紧后松、前热后冷”，以及“上面压一压，下面动一动”的情况。主要原因就是推动改革深化和督促改革落实的机制不够健全。改革处于密集期，体制机制调整速度、工作人员观念更新和素质提升速度、相关配套跟进速度跟不上改革需求。比如，地市“放管服”改革的协调工作由编办负责，而编办协调事项的能力不足。大部分行政服务中心存在着机构性质与承担职责不匹配、人员配备与承担工作量不匹配、前店后厂、双轨运行、体外循环等问题，导致行政审批项目在进驻中心时进头不进尾、进轻不进重、多进不收费项目等问题。

　　五是法律法规原因。目前凡是法律法规有明确规定的事项，推进相对顺利，但是法律法规没有明确规定的事项、不同法规之间存在冲突打架的事项、法律法规明显滞后于改革现实需求的事项，由于责任无法界定或者没有法律依据，推进处于停滞状态。