陈剑：畅通利益表达 释放社会活力——对新成立的中央社会工作部三点期盼

文/陈剑

　　2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。其中，组建中央社会工作部在社会工作界产生了强烈反响。

　　为什么要成立中央社会工作部，职责使命是什么，各方解读不一，有的差异很大。海外也有不同评价，认为就是类似前苏联的内务部，或类似40年代党在延安成立的中央工作部。

　　笔者就中央社会工作部职责作一些解读，并提出以下三点期盼：畅通利益表达，释放社会活力和尊重市场规律。这三点期盼，或许奢侈，过于理想，但却符合未来发展方向。

　　一、畅通利益表达

　　指导人民信访工作，是中央社会工作部的一项重要职能。《方案》提出，中央社会工作部统一领导国家信访局，后者由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。

　　中央社会工作部另一项重要职能，是统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导新社会组织、指导社会工作人才队伍建设等。

　　这两项工作职能，都与畅通利益表达，健全和完善利益表达和利益诉求机制有关。

　　（一）信访工作

　　信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。信访工作也是中国社会特有的政治表达、请愿及申诉方式。

　　按照官方定义，信访指中华人民共和国公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、或者县级以上政府工作部门反映冤情、民意，或官方（警方）的不足之处，提出建议、意见或者投诉请求等等。

　　信访工作根植于中国历史文化。中国古代，魏晋以后历朝中央政府到各级地方政府设登闻鼓，并设专职机构或人员，遇有击鼓者需立即受理或上报。这也是“击鼓鸣冤”的由来。

　　当下信访工作具有强的“维稳”色彩。虽然法律规定个人有上访的权力，但相当多的政府部门将有上访倾向的人列为高危人群，采取围追堵截方式对待上访人员并加以监控。正因为此，长期以来信访工作以“堵”为主。

　　中央社会工作部统筹指导信访工作，未来工作思路能否适时做一些调整：从以“堵”为主转向以“疏”为主。同时结合基层政权、非公经济、新社会组织的党建工作，有利于从不同层面与角度去解决好群众反映的问题。

　　最重要的是畅通利益表达，健全和完善利益表达和诉求机制，在法制轨道上，使信访工作有法可依，有规可循。

　　为什么要信访，因为有诉求，人们对党和政府还有信任。绝大多数访民的诉求有合理成份。问题是，如何让居民的诉求，能够通过便利的途径，合法的渠道反映，这应是社会部重要职责。只有不断健全和完善利益表达和诉求机制，使信访工作走上更加规范健康的发展轨道，这才是持续发展之道。

　　应清晰认识到，信访工作为中国社会特有。虽然有历史文化传统，实际是中国社会法制不健全，利益表达和诉求机制不通畅的另一表达。因而，彰显法治中国进步的一个重要衡量标准，就是不断健全和完善利益表达和诉求机制，让人民能够通过合法途径，能够较为便利地实现这一诉求，并使问题在基层得到解决，最终实现“去信访”。

　　党的二十大报告在“完善社会治理体系”提出，要“加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。

　　中央社会工作部将指导民众建议征集工作，这有利于进一步畅通利益诉求渠道，广开言路，更有效地汇聚民意民情民智，为党政部门优化决策和增强政策执行力提供参考。通过对人民建议和意见的征集，实现对社会问题和社会矛盾的处理前置，能够有效预防社会风险的发生。同时，结合基层政权、非公经济、新社会组织的党建工作，也有利于从不同层面与维度去了解群众的诉求，解决好群众反映的问题，使信访工作和联系群众的工作走上更加规范健康的发展轨道。

　　随着信访工作领导体制的变化，其工作方式也应该会发生转变，对于群众的信访，更多地会通过基层组织体系来解决，而不是单纯通过各种行政程序来应对，回归信访部门联系群众的本质属性。政府通过积极回应公民诉求并吸纳转化为公共政策，在为民众解决现实问题的同时，赢得民众对政府的认同与信任。但上述内容同样需要形成很好的实现机制。当然都需要一个过程，但不应是一个较为漫长的过程。

　　（二）协调、指导民间社会组织（包括行业协会）

　　中央社会工作部的另一项重要职能，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等。这其中，新社会组织：是指相对于政党，政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体，基金会，民办非企业单位，部分中介组织以及社区活动团队。

　　无论是行业协会和民间社团组织，他们存在一个重要意义，仍然是畅通利益表达和利益诉求。

　　市场经济条件下，人民群众利益多元，有着多方面的诉求，需要有能够反映自身诉求的渠道和利益表达的机制。分散经营的农户、个体户、私营企业主、高科技产业的白领阶层等，这些不同利益主体为了使自身在市场竞争中处于有利位置，需要联合起来建立自己的组织。如分散的企业需要通过专业协会联合与外界交涉，以维护自己的利益；农民为了使自己的农产品能够在激烈的市场竞争中卖出好价钱，需要建立农产品协会等组织来维护自己的利益。例如中国农产品协会，及时向政府部门反映市场行业中发展中遇到的困难和问题，并就一些共性问题进行调查研究，提出有关政策建议和意见，则是其工作职责内容之一。

　　维护不同群体的利益不能仅靠政府，需要建立相应的社会组织。不然，某一群体的利益不能够得到表达，其利益诉求得不到反映，必然会影响群体的利益实现。而一个社会组织充分发育的社会，由于能够反映不同群体的利益诉求，并有健全的法律保障，因而也一定是利益表达机制相对健全和完善的社会。

　　维护劳动者的权益，在当下具有十分重要的社会意义。而维护不同群体的权益，正是民间社会组织的一项重要任务。我国经济转型期出现的一些困难群体，如农民、进城打工者、下岗职工、失业者、退休人员、老弱病残妇孺等，他们不仅需要增加福利，更需要维护自身的权益。特别是在经济低迷失业率居高不下的情况下更应如此。从这个意义上说，民间社会组织的广泛发展是有利于推动社会平衡与社会公正的。比如，解决农民工工资拖欠问题，需要依靠农民工较多的企业工会组织承担。如果工会组织不能够很好发挥作用，政府不得不承担这些本应由社会组织承担的工作。这也说明，政府向公共服务型政府转变，需要相应的社会组织能够承担职能，不然，建设公共服务型政府将是极其困难的。

　　上述两项工作职责，都与健全和完善利益表达和利益诉求机制有关。新设立的中央社会工作部，若能够在健全和完善利益表达和诉求机制有所进展，那应当看作是提升社会主义因素重要的举措，因为通过健全和完善利益表达和诉求机制，笔者观点是，这是推进人的社会化，丰富社会主义“社会”最核心内容。

　　二、释放社会活力

　　凡是社会能够做到的，应当交给社会去做。社会蕴藏着巨大的潜力和活力，很多由政府承担的事情社会都可以承担。特别是在当下经济低迷，财政供养人口居高不下的情况下，更应将大量社会事务交给社会。

　　新设立的中央社会工作部，在推进社会稳定前提下，尊重社会规律，把握好节奏，进而释放社会的巨大潜力和活力，无疑有利于提升中国社会的健康发展。如果不是这样，以稳定为由，以管控为目的，加大对行业协会和民间社团组织的管控程度，就有可能带来社会活力窒息，不利于社会活力的释放。

　　（一）民间社会组织存在的理由

　　市场经济条件下，需要行业协会和民间组织广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。第一种意义的政府失灵，指的是政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅效率较低，还会导致权力“寻租”，容易滋生腐败。而市场失灵则通常是指市场机制在提供公共物品上的失灵。于是公益靠政府、私益靠市场便成了共识。这种意义上的政府失灵与市场失灵是互为解决的，即市场失灵之处可以指望政府，政府失灵之处可以指望市场。但随着市场经济的进一步发展，这种政府失灵与市场失灵互为解决的体制出现了问题，出现了第二种市场失灵和政府失灵。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时也有一些功能缺陷。例如，由于信息不对称，消费者无法有效识别商品品质，于是消费者权益保护就成了一个单靠市场交换不能解决的问题，需要有“消协”之类的组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面也有失灵之处。例如，由于利益表达机制不健全，政府所形成的社会政策有时不能很好地满足处于社会边缘的困难群体以及其他特殊群体的需要。在此情况下，健全和完善市场经济体制，需要行业协会和民间社会组织有一个大的发展。特别是政府向公共服务型政府转变，政府必须进行机构改革以加速职能转变，实行政企、政事、政社分开。在这一过程中，需要建立一些新的社会组织，以承接过去由政府包揽、本应由社会承担的职责和功能，并提供多种社会服务。这些民间社会组织既可以沟通政府与分散的个人、企业的关系，又有利于降低政府的运营成本，提高政府工作效率。

　　（二）政府需要向社会放权

　　市场经济条件下，政府要打造公共服务型政府，政府在转变自身职能的同时，将其主要任务向调节经济、监管市场、社会管理和公共服务方面转变。为此，政府需要向社会放权，通过大力培育各种类别的民间社会组织，降低社会组织的成立门槛，实现乡村自治、社区自治，社会问题让社会民众来管理，形成广大社会成员自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会自治制度。这是社会发展方向。

　　新成立的中央社会工作部能否认同上述这一发展方向，决定了未来一段期间社会管理的方向和原则。

　　在经济社会转型期，政府的作用和影响仍然很大，政府及其官员的行为存在较大随意性。政府运行必须在法制轨道上运行。但“法”对政府的宽口径，低要求，使政府的行为，即使在法制轨道上运行，仍然存留了较宽阔的随意性。特别是政府非规范行为，在没有强有力的社会监督情况下，阻碍着制度的变迁和经济的发展。

　　民间社会组织的广泛发展，就会对政府及其官员的行为形成有效的制衡和监督，从而有利于政府规范自己的行为。但民间社会组织这方面的作用，其积极意义能否被政府部门认识，新成立的中央社会工作部，能够对民间社会组织的作用有几份容忍，还有待分晓。

　　（三）民间社会组织主要作用

　　1、社会发展需要

　　我国目前正处在经济社会转型期，在经济迅速发展的同时，出现了大量的社会问题。例如贫困问题、失业问题、环境问题、流动人口问题、社会保障问题，老年人问题、吸毒问题、艾滋病问题等。在市场经济条件下，这些问题单纯依靠政府或市场来解决都是很难奏效的，需要有一些公益性的社会组织来做一部分工作以弥补它们的不足，而民间社会组织的广泛发展正可以发挥其不可替代的作用。

　　2、促进社会发展多样性的需要

　　民间社会组织为社会成员在政府机构和企业体制之外开展活动提供了组织形式。人们可以根据个人的兴趣、意愿和利益组织起来，创造性地从事各项社会发展活动。通过开展活动，社会成员可以增强自立精神和社会责任感。民间社会组织在形式和职能方面的多样性和灵活性，能够促进社会供给与满足社会需求方面的多样性。

　　3、促进社会和谐和维护社会稳定需要

　　民间社会组织健康发展，能够增进社会容忍，促进社会和谐，并有利于维护社会稳定。为各种社会成员提供了较宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望并实现其利益，能够起到排解社会怨气、释放社会压力的作用，也使各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进社会容忍度。

　　社会活力能否得到释放，关键取决于政府能否主动放权，将大量公共服务事项，通过公开、公平竞争的渠道，让渡给有能力的民间社会组织承担。既有利于政府提升效率，转变职能，也有利于民间社会组织的成长发育。

　　这是一种美好的奢侈性期盼，还是有可能转变为现实，人们只能拭目以待。

　　三、尊重市场规律

　　新成立的中央社会工作部，其职责还包括协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等。上述内容中，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，都涉及到如何尊重市场运行规律，适应市场需求这一内容。

　　（一）推动行业协会商会深化改革和转型发展

　　1、明确定位

　　行业协会商会不是“二政府”，只是一个为会员单位服务、反映会员单位诉求的服务机构。因而，需要通过建立健全法人治理结构、加大信息公开力度、做好为会员单位的服务。

　　2、在商言商

　　行业协会商会，需要在激烈的市场竞争中，包括国内市场和国际市场，能够充分反映并表达会员单位的利益诉求，进而搭建沟通政府与市场的桥梁，搭建适应市场需求并在激烈竞争中能够为会员单位谋利益的桥梁。政府政策的制定，应当公平地为市场各类主体提供平等的竞争环境。例如，政府制定的农产品价格，必须考虑农产品行业协会的利益诉求，而农产品行业协会则应当向政府相关部门充分反映会员单位的利益诉求。

　　3、购买服务

　　应当鼓励行业协会商会，特别是民间社会组织承接政府委托事项。各类社会组织通过购买服务而提供社会服务，这可能是未来发展的一个方向。通过购买服务，民间社会组织可以在公共服务、公共基础设施，例如养老、助残等领域发挥重要作用。

　　指导行业协会和商会深化改革，如果不尊重市场规律和经济规律，对激烈的市场竞争缺乏认识，不能够反映并为会员单位谋利益，行业协会商会也就缺乏生命力，难以得到会员单位的认可。

　　（二）指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作

　　新成立的中央社会工作部把指导混合所有制企业、非公有企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体作为自身的职责，意义重大。这里仅就非公有制经济作些分析。

　　此次中央社会工作部的成立从顶层设计层面解决了长期以来的主管机构缺位的问题，通过自上而下的垂直管理体系，推动非公企业党建工作，以党建引领发展。具有重要意义。

　　非公经济是我国现阶段除了公有制经济形式以外的所有经济结构形式，从企业数量来看，截至今年5月末，非公经济中的民营企业就达到5201.12万家，民营企业占所有企业数量的90.26%。他们为社会贡献了“56789”，是社会主义市场经济的基础和主力军。

　　只有熟悉市场经济内在规律，了解企业运作情况同时，对新时期党建工作，特别是非公经济的党建工作呈现出的特征有所了解，才有可能做好指导工作。例如，民营企业的党组织负责人，一般只能从民营企业内部产生，而不应由上级委派；民营企业自然以企业效益为首要考量，过多的学习考核、检查评比、调研考察等，不应以损失企业效益为代价。同时也必须考虑企业接受程度，避免过多的形式主义。

　　指导非公经济党建，必须把“两个毫不动摇”放在重要位置。着力为非公经济创造平等法治的市场环境。按照新近出台的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》提出的要求，在国有企业高度垄断的行业，都应当允许民营企业进入，留下民营企业的身影。通过弘扬企业家精神，鼓励民营企业创新发展。若此，新成立的中央社会工作部功不可没，有利于中国经济持续健康发展。

　　【作者简介】

　　陈剑，现代化研究专家，社会学者，先后在人民日报等报刊杂志发表社会建设文章十余篇。并在清华大学等多所高校讲授第三部门和NGO发展专题报告。