曹洪瑀 田惠敏：县域土地制度综合改革

　　【作者简介】曹洪瑀，男，对外经济贸易大学中国金融学院硕士研究生；田惠敏，男，副研究员，经济学博士，国家开发银行规划研究院

　　由中国县域经济发展大会组委会组织专家撰写的《中国县域经济发展报告2024》（国家行政学院出版社出版）今年上半年出版。此文是报告第十一章的部分内容。

　　土地制度是国家的基础性制度。农村土地制度改革具有权益保障、激励约束和资源优化配置价值功能。土地在县域经济发展中具有基础保障作用。深化县域土地制度综合改革，对县域经济发展具有“补齐短板”（木桶效应）和“提质增效”（联动效应）的作用，对于激发县域经济内生动力、盘活县域土地资源、增加农民财产性收入、提升农民收入水平意义重大。

　　一、农村土地制度改革的主要历程

　　2015年，新一轮农村土地制度改革开始试点。这一年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，实行农村承包地“三权分置”。“三权分置”主要是从原来的“两权”（改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为“两权分离”。）变为“三权”（农村集体所权、土地承包权、土地经营权）。这是继家庭联产承包责任制后，农村改革的又一重大制度创新。该《意见》启动了农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地三项制度改革试点，又称“三块地”改革试点，于2019年试点结束。“三块地”改革出台后，土地顺利盘活，农民增收，激发了乡村活力。新一轮的农村土地制度改革由此拉开帷幕。

　　2020年5月，自然资源部发布《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，要求充分运用信息化手段精确开展地籍调查，推动县域土地确权登记。典型案例是湖南省凤凰县实施八项工作措施确保农村宅基地房地一体确权登记工作高效推进。

　　2021年中央一号文件指出，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，且之后的各项政策与实践向县域深度下沉。

　　2022年5月，中办与国办联合印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。在“深化机制体制创新，为县城建设提供政策保障”中提出，“建立集约高效的建设用地利用机制”。

　　2022年6月，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，“统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，实现县乡村功能衔接互补”。“依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策”。

　　2023年7月中旬，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村改革实施方案》，提出以处理好农民和土地关系为主线，加快补齐农业农村短板，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。

　　2023年11月，自然资源部办公厅印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》，旨在提升自然资源领域服务保障乡村振兴用地的能力，提高基层用地管理水平。

　　二、县域土地制度改革面临问题

　　（一）县域土地资源流动不顺畅问题

　　由于城乡二元经济结构依然存在，各类要素在城乡流动受阻，特别是土地资源流动不顺畅。首先，存在农村集体所有权主体模糊所导致的主体利益矛盾，由此阻碍了土地要素顺畅流动。其次，农地承包权和经营权不稳定影响了农民土地财产权益，造成农民土地发展权受损。最后，农村发展用地不足与闲置浪费并存，导致国土空间低效开发问题突出等。

　　（二）县域土地流转市场机制不完善问题

　　一是信息不对称：土地流转的信息来源和传递方式不够透明，导致土地资源的供需信息难以及时准确地传递到农民和流转方。二是交易成本高：土地流转的手续繁琐、流转登记不便、流转审批不透明等问题，土地流转的交易成本较高，很多农民因为手续麻烦、费用高昂而不愿意将自己的土地流转出去，影响土地资源的流动性和市场化程度。三是流转标准不统一：不同地区对于土地流转的标准和要求不太一样，一些地区缺乏相应的流转规范和标准，导致流转程序不统一，流转难度增加。

　　（三）“三块地”改革制度不完善问题

　　一是改革制度本身存在缺陷。“三块地”试点本应属于有机统一整体，但在改革之初，“三块地”试点在各个地方只能单独进行一项，导致试点分散。二是33个改革试点县市区的推进不够平衡。一些试点地区的项目数量不够多，一些试点地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等工作还比较薄弱。从点上来看，“三块地”改革试点样本分布不够均衡。土地征收制度改革试点相对不足，33个试点县市区实施的1275宗征地项目当中，有918宗集中在河北定州、浙江义乌等五个试点地区。三是“三块地”改革其他不足之处。首先，土地征收补偿方面，采取货币补偿单一方式，没有拓宽土地征收补偿路径，如为村民提供就业机会等方式。对于土地征收补偿标准、补偿程序未进行严格限定，对于“公共利益”的范围明确不够。其次，集体经营性建设用地入市方面，集体经营性建设用地同国有建设用地具有等同地位, 同价同权, 但是城乡建设用地价格并未明确。对于改革过程中，收益如何分配尚不明晰。最后，宅基地盘活方面，宅基地流转范围因为受到客观因素的制约, 导致流转范围较小。

　　（四）县域土地改革发展不平衡问题

　　一是不同县域地理位置的差异会导致资源禀赋的差异，进而影响土地改革的发展。相比沿海地区的县域更易吸引外来投资和资源，内陆地区的县域往往面临相对较大的发展压力。二是县域之间的经济发展水平差异影响土地改革水平。一些经济发达的县域在土地改革中具备更多的资源和条件，能够更好地推动改革发展，而部分经济欠发达的县域则可能面临资源短缺、资金匮乏的制约。三是农民收入发展不均衡的问题受限于农民的资源禀赋差异与配套政策的实施不到位。一些农民缺乏相关技能、资金或者市场信息等因素的限制，无法充分分享到土地改革发展所带来的收益。

　　三、推动县域土地制度综合改革

　　（一）健全县域土地要素市场

　　一是加快推进土地要素市场化配置改革，着力加强用地管控、构建统一市场、优化供地方式、提升用地效益。促进土地要素流动，释放土地权能。按照因地制宜、一县一策的方式，建立健全县域土地要素市场。二是对历史上形成的违法用地行为，探索建立地方政府简易处罚机制，平衡执法与发展之间的关系，尝试推动轻微违法用地当事人积极支持“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造，加快土地要素的激活效率。支持增减挂钩、拆旧复垦结余指标在区域内流转，并根据实际需要安排用于城镇建设，拆旧建新实现分离管理。三是加大对土地、资源的盘活利用，做到经济效益、社会效益、安全效益最大化，为推动县域经济社会高质量发展提供强有力的土地要素保障。

　　（二）建立集约高效的建设用地利用机制

　　一是加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。二是推广节地型、紧凑式高效开发模式，规范建设用地二级市场。三是鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应工业用地，提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出率。四是稳妥开发低丘缓坡地，合理确定开发用途、规模、布局和项目用地准入门槛。

　　（三）有序推进农村集体经营性建设用地入市

　　一是整合农村建设用地，在坚守耕地保护红线的基础上，合理利用土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩等政策，重点整治“空心村”宅基地、工矿废弃地等闲置土地，探索农村集体经营性建设用地就地入市、异地调整入市、综合整治入市模式，创新出让、租赁、作价入股入市方式，科学分配个人、集体、政府土地人市增值收益，不断完善农村集体建设用地入市及价格弹性增长机制，优化农村土地资源配置。二是保障农民土地出让收益，对入市土地增值收益部分，除去确定入市增值收益调节金征收比例后，应当按照征地和入市过程中农民个人分享收益大体相当的原则合理进行内部分配。三是完善省级公共资源交易平台，保证土地指标在全省范围内自由、公平、公开地进行交易，积极争取和国家公共资源交易平台联网对接，寻求在全国范围内的土地指标交易。

　　（四）强化空间规划与用地保障对县域发展的支撑赋能作用

　　一是在严格执行国土空间“三线”管控要求的基础上，适当下放国土空间规划实施监测权限，保持总体平衡、动态监测和微观灵活，避免“一管就死、一放就乱”的现象。二是在很多县域人口增长下滑趋势、老龄化、乡村空心化等背景下，节约集约使用土地的政策在县域执行层面应实事求是，不宜一概而论。

　　（五）加快推进农村产权交易市场建设

　　一是从县域农村土地市场整体出发，建设完善县、镇、村三级土地产权交易平台。二是推广农户承包土地经营权、荒山荒沟荒丘荒滩“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权以及合法宅基地使用权等交易。三是从差别化用地类型出发，明晰各类土地市场化运行重点，确保县域城乡土地处置权利平等化。四是发展第三方提供的抵押融资、担保以及资产评估等服务，确保土地在更大范围内优化配置和发挥作用。

　　（六）加强土地管理和监督

　　一是建立健全土地管理和监督机制，加强对土地利用情况的监督和评估，防止土地资源闲置、浪费、乱占等问题的发生。二是县级政府部门在土地利用管理过程中应当发挥引导和激励作用，给予村民委员会参与的空间，增强村民委员会的领导能力和行动能力，鼓励其盘活、用好农村的资产资源，实现农村土地要素资源的分类管理与高效利用。

　　专栏：广东省佛山市南海区开展全域土地综合整治的创新

　　广东省佛山市南海区是改革开放先行区，曾创造县域经济发展的“南海模式”。2022年1月，南海区成为全省唯一以县域为实施单元的省级试点。该区将全域土地综合整治作为经济发展模式、空间利用方式和社会治理手段重大变革的重要抓手，以县域为实施单元，按照“城乡共治、增存并举、空间重构、系统治理”的战略部署，聚焦土地供给侧精准发力。同时，坚持规划引领和国土空间规划“四集中”（生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚）战略，通过“三券”（地券、房券、绿券）、区域利益平衡等制度创新，妥善处理有为政府与有效市场之间的关系，推动实现产业发展高质量空间保障、“三生”（生产、生活、生态）格局重塑，加快了项目落地促进投资建设，形成了一批县域尺度下全域土地综合整治的创新做法。