焦新望：县域经济与制造业发展

【作者简介】焦新望 经济学博士，中制智库理事长、全国工商联高端装备制造与仪器仪表委员会执行秘书长。

由中国县域经济发展大会组委会组织专家撰写的《中国县域经济发展报告2024》（国家行政学院出版社出版）今年上半年出版。此文是报告第三章的部分内容。本文仅为作者个人观点，不代表供职单位意见。

县域经济占全国GDP的38%，占全国工业增加值的40%，其中主要是民营制造业企业，约占全国规上工业企业的40%左右。工信部评选的国家级专精特新小巨人，县域占30%，制造业单项冠军占近四成。但目前县域经济中工业占比下降过快，制造业面临出口萎缩、企业外迁、劳动力短缺等问题。

一、制造业：是立国之本也是立县之本

2015年国务院公布的《中国制造2025》提出“制造业是国民经济的基础，是立国之本、强国之基、兴国之器”。经过这些年对房地产、金融、互联网等产业的调整，我们清楚的看到，在国民经济产业体系中，把制造业放在了更加突出的位置，制造业当得上“立国之本”四个字。

1、制造业是“立县之本”

东部沿海的县域之所以城镇化、城市化程度高，与其工商业发达有关，尤其是经过乡镇企业发展，“二元经济”向“三元经济”过渡，农民变工人，乡村变园区。以产兴城，产城融合，大小城市群连成一片，相互嵌入，新型城镇化、城乡一体化进程大大加快。

而在一些中西部地区县域，经济结构、就业结构、社会结构单一，不仅不能形成市民经济、市民社会，而且渐渐退化为单纯依靠公职人员消费支撑起来的“公仆经济”。许多县只能靠中央转移支付和教育、医疗、罚款来维持经济，这势必导致普通群众生活压力不断增大，城乡矛盾、干群矛盾等社会矛盾愈加尖锐。

反观长三角、珠三角地区县域，工厂星罗棋布，园区鳞次栉比，就业机会多，百姓收入殷实，城乡差距缩小，甚至出现了中等收入群体为主的橄榄型较为稳定的收入结构、社会结构，经济、社会、文化、生态呈现出协调发展的良好局面。

其实，中国的制造业尤其传统制造业的主力军大都分布在县市一级。大体而言，城市与产业的分工格局，现代服务业一般集中在大都市，新兴产业、高端制造在省会城市、三四线城市相对集中，而传统制造业大多居于县市以下。钢铁、服装、机械、建材、食品等等是中国工业的基本盘，是“made in china”的主体。传统制造业的转型升级和高质量发展仍然是未来县域经济发展的重中之重。

东西差距、南北差距其实主要是县域经济的差距。九十年代以来，我们对东西差距已有认识并通过国家一级的区域协调侦测逐步得以遏制。近几年又开始出现南北差距，而且呈现出差距继续拉大的趋势。

东西差距、南北差距，不仅表现在都市圈发育的差距上，开放程度的差距上，其实更多的是县域经济的差距上。而县域经济的差距主要就是工业是否发达，有没有制造业集群。东中西国家级中小企业特色产业集群分布如下：

全国200个中小企业特色产业集群中，东部地区104个，中部地区60个，西部地区36个。具体到各省份中，河北、江苏、安徽、山东各有11个集群上榜，并列第一；广东、浙江、江西、重庆各有10个集群上榜，位列第二梯队（不含计划单列市）。北方地区63个，南方地区137个。

2、工业主导型的县域经济

工业化是社会发展的必然阶段，是县域经济发展的核心。大力发展工业，培育支柱产业，建立现代工业体系，是众多县域经济实力实现大幅提升的重要模式。发达的县域经济都是工业主导型，第二产业在产业结构中无论是产值还是就业比重都占主导地位。其主要特点包括：

民营经济是主导。由于具有产权清晰、机制灵活、市场化程度高等优势，民营经济成为县域经济发展的主导力量。

中小企业是主体。中小企业是工业主导型县域经济发展的产业组织常态，遍布中心县城、周边乡镇及农村。

专业化的特色生产。依托资源优势、经济基础等条件，发展某一种或几种产品为主导的专业化生产，形成一县一色、一镇一业、一镇一品等特色发展格局。

中西部和北方经济过于集中在省会城市，腰部以下不结实，软腿症，甚至是无腿症。与此形成对比的是，东南沿海一带大中小城市发展相对均衡，个别地方如苏州、泉州等地县域经济占大头，甚至有“小马拉大车”的现象。

改革开放四十余年，东南沿海基本形成了民营中小制造业企业为主的县域经济格局。为什么会形成这样的格局呢？

第一，县域民营企业发达，其历史由来是计划经济年代县域以下国企分布较少，国家权力干预之外的乡镇企业和个私经济凭靠其机制和韧性，拾遗补阙，获得相对自由的发展环境，小狗经济蔚然成风。

第二，源源不断自发成长起来的企业家群体，以及民间浓厚的创业氛围，渐成气候，出现叠加效应。县域虽然没有高端人才优势，但民间工匠技术、工艺干中学，材料、产品模拟创新，逆向开发，制造业企业群落自发形成块状经济，群式发育，链式扩展。

第三，利用沿海开放优势，从区际市场走向国际市场是其县域制造业的普遍特点，也是其快速发展的密码。珠三角三来一补承接加工业转移，并逐步向国内拓展，向北拓展；长三角前店后厂再到各类区域性专业市场；从外贸自主权下放到2001年入世，服装、玩具、家电等等价廉物美的“Made in chian”行销全球；电商和现代物流出现之后，快速形成跨区域营销网络，县域制造业有了更大的市场。

二、县域制造业发展的基本经验和典型路径

总结县域制造业发达地区的普遍经验和成功之路，对后发地区有借鉴意义。

1、园区经济

园区经济是指一个区域的政府根据自身经济发展要求，通过行政和市场等多种手段，集聚各种生产要素，在一定的空间范围内进行科学整合，使之成为功能布局优化，结构层次合理，产业特色鲜明的企业集聚发展模式。其本质是最大限度实现资源的优化配置，发挥生产要素的聚集效应，进而带动地区经济加快增长，推进城市化进程，实现企业集聚、产业升级、经济发展等多重效应。

园区经济为县域经济发展注入了源源不绝的“活水”，是一个个动力十足的区域经济“发动机”。

我国的园区经济发展历程基本都是从自然发育到政府引导。园区经济一开始是企业在市场机制的作用下寻求外部经济及聚集经济的自发聚集行为。而在国内计划管制、基础设施落后、人才和资金短缺的背景下，在没有社会义国家开创园区经济先例的情况下，东南沿海基层政府不断摸索和总结，政府开始主动引导园区经济。历数园区经济在我国的发展，主要有三个阶段，即萌芽阶段(1980-1992)、积累阶段(1992-2002)和蓬勃发展阶段(2002-至今)。

如今，县域经济的重要性不断被强化凸显。园区经济逐渐被县域经济所取代。为发展县域经济，许多县城大力进行开发区的建设。县域开发区的分布也由分散到集中，不断优化发展。

以下为2006——2018年的我国开发区分布变化图：

由图表可以看到开发区分布有集中趋势。

一方面，发展主体正在由原有以园区为主来推动转变为以县区为主，更加体现了县域经济在我国经济发展中的重要性，也是进一步推动各县域突出产业特点，巩固“一县一业”优势也将成为我国新型工业化进程中的中坚力量。另一方面，特色产业集群主要聚焦在战略性新兴产业当中，是落实国家科技强国战略的重要举措，中小企业是我国创新发展的主力军，未来应当以推动集群化发展来进一步推动我国在前沿产业布局，鼓励更多中小企业参与到国家创新发展的战略中来。

2、产业转移与招商引资

县域承接产业转移、进行招商引资，可以促进产业结构调整、城市经济的竞争力、吸引外部的资金和先进技术，为园区的发展提供重要的支持和保障。这些资金可以用于基础设施建设、产业升级、技术研发等方面，帮助县域制造业提升整体实力和竞争力。同时，技术的引入还可以促进园区的科技创新和技术进步，为县域制造业未来的发展奠定更加坚实的基础。

从全国市县、区的企业布局来看，越来越多的制造型企业向县域转移，主要集中在通用设备、专用设备、汽车行业、金属和非金属等制造领域。而市辖区多以现代服务业为主，主要集中在科技推广和应用服务业、研究和试验发展、软件和信息技术服务业等领域。

截至 2022 年，县域制造业专精特新“小巨人”企业数量超过 1200 家，其中通用设备制造业和电气机械和器材制造业成为集聚企业的主要产业领域。专精特新“小巨人”企业分布数量超 15 家的城市达到 22 个，且 22 个头部城市下辖百强县专精特新“小巨人”企业数（487家），占县域专精特新“小巨人”企业总数的 37%。在这其中，宁波（61 家）、温州（34 家）、青岛（30 家）等经济强市下辖百强县专精特新“小巨人”企业总数均超 30 家。

3、特色产业

发展特色产业，彰显特色打造品牌，可以为中小企业集群化发展创造条件，避免低水平竞争的弊病，提升资源利用价值和产业竞争力。通过特色产业链接中小企业，为中小企业成长提供载体，引导民间投资和各类要素向实体经济尤其是制造业集聚发力，是激发企业活力，做强特色产业的务实路径。精心规划，有序布局，发挥集群化、规模化优势，增强抗风险和应变能力，为县域制造业进一步发展拓开了更大空间。

以福建泉州为例，泉州的特色产业，是传统的如衣服、鞋帽、食品、厨卫一类的实体制造业。以民营经济为主体的实体经济支撑着泉州万亿GDP。2020年，泉州建材家居年产值4584亿元，石材进出口量约占全国的60%；纺织服装年产值3428亿元，产量约占全国的10%；鞋业产值2187亿元，运动鞋产量约占全国的40%；健康食品年产值1374亿元，糖果产量约占全国的20%。

这些特色产业不仅带动了小城镇建设，还促进了泉州产城融合。泉州市建筑服务产业园采用“政府主导+国企建设+市场运营”的运作模式，统筹规划改造和规范业态准入。按照整体规划、分步实施的步骤，加快打造建筑服务业为核心、配套齐全的开放式活力产业园，持续优化交通秩序和营商环境，精心营造产业办公、人才公寓、幼儿园、体育活动场所等多元、聚合、开放的公共空间，高品质建设“城区、社区、园区”三区融合的产业社区。目前一期7.4万平方米产业空间已投入使用，配套食堂、共享空间、餐饮购物、娱乐休闲、户外运动等产业服务业态。园区围绕代理、设计、造价、监理、施工等建筑业态，实施精准服务，打造建筑业全产业链集聚平台。园区已累计引进建筑全产业链企业240家，2020年至2023年8月已完成建筑产值92亿元，纳税总额超1.6亿元。

县域经济的本质是特色经济，特色产业是县域经济发展的重要支撑力量。全国范围来看，以百强县为龙头榜样的县城，大都拥有自己特色的产业名片。“眼镜之都”江苏丹阳生产了全球60%的眼镜镜片，“国际袜都”浙江诸暨承包了全球30%的袜子生产，“中国鞋都”福建晋江鞋服产业集群规模超3000亿元，“蔬菜之乡”山东寿光是全国最大的蔬菜集散中心，还有江苏东海的水晶、福建安溪的名茶、曹县的汉服等，都是响当当的特色产业“头牌”。

特色产业的“有特产”，主要体现在县域当地的地标性特色产业，比如普洱的茶、富平的羊乳、清河的羊绒等集群，都是当地特产。成功的区域品牌是一张区域特色鲜明的“产业名片”，具有强大的凝聚力、影响力和品牌效应。各集群也应当以企业集群中的龙头企业为链主，完善产业链配套，建立品牌核心价值体系。

县域在过往发展中多以服装鞋帽、家具等劳动密集型产业为主，而今以新能源、新材料等为代表的战略性新兴产业也加快发展，形成了“天长光伏”“枝江鲤电”“浏阳碳基新材料”等县域经济新地标。2022年工信部公布的100家中小企业特色产业集群中，有38个位于县域，占比接近四成。

4、小巨人

中小企业特色产业集群正在加速优质中小企业向县域转移，专精特新“小巨人”企业在推动县域壮大市场主体、提升创新能力、培育专业化水平、增强县域经济发展韧性和竞争力等方面发挥着重要作用。《“十四五”新型城镇化实施方案》和新一轮国土空间规划都向着助力县域经济高质量发展方向部署要求，释放出县域产业发展的积极信号。

赛迪顾问统计，截至2022年，县域 1300 多家专精特新“小巨人”企业占总数近 1/3，分布在全国近 600 个县域，县域已成为孕育专精特新“小巨人”企业的重要支撑单元。

从具体县域分布看，百强县集聚趋势明显。全国共有 23 个县（市）专精特新“小巨人”企业数量超过 8 家，且 23 个百强县（市）专精特新“小巨人”企业数量（255 家），占县域专精特新“小巨人”企业总数的 18.6%；其中，慈溪（29 家）、余姚（18 家）、胶州（16 家）等经济强县专精特新“小巨人”企业数量领跑全国县域。县域专精特新“小巨人”企业在部分城市高度集聚特征明显，传统制造强市成为“小巨人”集聚的“主阵地”。

5、公司城

什么叫“公司城”呢？根据维基百科的解释，公司城（Company Town）是一种比较特殊的城镇模式，兴起于十九世纪末，繁盛于二十世纪二三十年代。其地理位置通常位于偏远地区，往往以伐木厂、炼钢厂或造车厂等大型工厂为中心向外扩展。“城”里几乎所有的基础设施（包括房屋、店铺、学校、市场甚至医院、教堂等）都归同一企业所有；而其中的居民也几乎都是在该企业或企业下属的城市机构内工作。这些居民与企业之间存在着“一损俱损，一荣俱荣”的关系，若企业发展得力，则该聚居区往往能吸引外部居民和其他企业入驻，从而变成真正像样的城镇；若不然，大量居民便会辞工外迁，另谋生路，从而令该聚居区最终走向萧条。

      从美国、苏联、法国到加拿大，从日本、印度到多米尼加，全球国家多半都有（或曾有过）几座公司城，如法国的米其林城、日本的日立市、丰田市等，如我国的江苏永联村、南山科技城、山东信发都是典型的公司城形式。

6、农产品加工

农产品加工业业和食品加工业是转化农产品,大幅度增加农产品附加值和提高科技含量的有效形式,在农业产业链可持续发展中占据重要地位。形象的说，农产品加工好比是农业全产业链的腰，腰杆子硬不硬标志着产业体系强不强，事关产业链条长不长。

日前，农业农村部印发《关于拓展农业多种功能 促进乡村产业高质量发展的指导意见》。其中有一项重要任务是做大做强农产品加工业，发挥县域农产品加工业在纵向贯通产加销中的中心点作用，建设标准原料基地、构建高效加工体系、集成加工技术成果、打造农业全产业链、创响知名农业品牌。

双循环新格局下，我国农产品加工将会有更大市场空间。目前，我国的果品加工率只有10%，低于世界30%的水平；我们的肉类加工率只有17%，远低于发达国家60%的水平。标准化和安全性也是需要进一步提升的短板。这些差距，恰恰是农产品加工业新的更大的市场空间，农产品加工率每提升1个百分点，对应的都是百亿、千亿的消费容量。这是全世界都羡慕不已的大金矿。

三、县域制造业面临的新挑战和新机遇

今年以来我国经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足，企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻。和城市经济相比，县域经济发展的基础不牢，空间有限，面临更加严峻的挑战。

1、差距持续拉大

全国各省(市)专精特新小巨人分布数量来看，东部地区明显高于西部地区，南部地区明显高于北方地区。从百强县排名变化和专精特新小巨人分布来看，强者愈强，县域制造业区域差距持续扩大，主要原因在于县域交通位置的差异。虽然大多数县区都通高速，但是运输成本高的问题依然突出。公路投资多元化的渠道尚未形成，影响了公路建设的进一步发展，物流节点有待完善，运输硬件设施、软件建设的总体技术水平低，各种运输方式衔接协调不够，导致运输成本居高不下。

       2、外循环不畅、出口萎缩

中国的外贸大环境日趋复杂严峻，非经济因素的干扰在上升。部分国家强行推动“脱钩”“断链”，以及所谓的“去风险”，人为设置障碍，订单和产能被迫向外转移，正常贸易往来受阻。许多出口导向型企业订单下降，企业外迁。

       3、竞争压力加大

      县域劳动力供给减少，人口向都市圈核心城市迁移。加之大城市、发达地区、发达县区不断加大数字基础设施建设，充分实现在线、智能、交互等为特征的数字经济，与制造业、生产性服务业等深度融合，与县域竞争中出现了“马太效应”。

4、民营企业投资信心不足

县域民营企业投资信心不足的一个主要表现是躺平。即使自有资金充裕或者信贷可得，也不敢投资，市场既缺乏确定性，也缺乏可供民营企业拓展的空间；寻找新出路，将产业链、资本转移到越南、新加坡等东南亚国家；放弃、遣散或解雇员工，直接停办企业。客观地看，“躺平”行为并非民营企业家有意为之，而是出于对未来没有稳定预期、对营商环境感到忧虑的无奈之举，需要从政治、法律、政策、金融各个层面进行深度改革。